徐煜辉：共治视角下乡村历史民居修缮资金渠道研究【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

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2018年12月2日，乡村委联合湖南大学建筑学院、湖南省城乡规划学会、湖南省规划教育委员会、湖南省益阳市规划局、湖南省益阳市赫山区人民政府，共同于湖南益阳举办“2018年度全国高等院校城乡规划专业大学生乡村规划方案竞赛（湖南基地）初赛阶段评审暨乡村振兴与规划建设系列学术交流会”，特邀重庆大学建筑城规学院徐煜辉教授做题为《共治视角下乡村历史民居修缮资金渠道研究——基于“浙江天台基地”乡村竞赛调研产生的话题》的学术报告。

本文由湖南大学建筑学院廖堉珲、同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生罗圣钊、上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕根据会议速记稿及主讲人PPT整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

徐煜辉

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会  委员

重庆大学建筑城规学院  教授

一

思考缘起

 ——谁来修缮传统村落的历史民居

1999年10月，ICOMOS（国际古迹遗址理事会）《关于乡土建筑遗产的宪章》（墨西哥宪章）中提到过：“乡土性很少通过单幢的建筑来表现,最好一个地区又一个地区经由维持和保存有典型特征的建筑群和村落来保护乡土性”。

中共中央国务院《国家乡村振兴战略规划（2018－2022年）》规定，“切实保护村庄的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑”。历史上的若干规章与实践，已经证实了国际历史文化遗产保护的思想与准则已经确立，保护的概念和范围有了很大扩展，包括四点：

①

由单纯保护可供人们欣赏的艺术品（文物），到保护各种作为社会、文化发展的历史建筑与环境，再进到保护与人们当前生活休戚相关的历史地区及整个城市；

②

由保护物质实体，发展到非物质形态的城市传统文化；

③

 由单纯维护和修复，到保存历史真实性及多样性的过程与系统；

④

保护工作也从学术研究到社会广泛关注，逐步纳入行政立法管理，并成为城市发展政策和城市规划的组成部分。

《光明日报》在2015年10月21日报道到：“这些村落中，旅游开发程度高的、旅游路线两侧的民居基本是商住两用，保护状况较好。然而，向巷子深处多走几步就会发现，与那些‘门脸’街道‘人满为患’形成强烈对比的是，这里游人稀少，老房子破损情况普遍，有些甚至倾斜、开裂成为危房，不能住人。

传统村落中的历史民居，对于其中的精华，文物部门基本已认定为各级文物保护单位，并对国有产权的文物建筑较好地行使着保护义务。但对于大量存在于传统村落中的属于私人产权的文物建筑，修缮资金如何解决成了全国各级文物部门都挠头的“老大难”。

二

乡村历史民居属性

乡村建筑是乡村居民生活的物化表现，包括祠堂、寺庙、民居，是特定地区和人口生产生活方式、文化习俗的重要信息反映。由于乡村历史民居的私有化、具有历史价值等属性，可以将乡村历史民居定义为非国有不可移动文物中的一种。那乡村历史民居怎么办呢？

我国的文物建筑以所有权来划分, 可分为国家、集体、个人所有三种情况。随着全国文物普查的深入开展, 越来越多的乡土建筑被发现，这些建筑中有相当一部分属于私人所有和集体所有, 非国有文物建筑在我国呈越来越多的趋势。

祠堂和家庙在20世纪50年代以后，被认为是宗族社会力量的象征，族产被“公有化”，祠堂纷纷被没收、破坏甚至拆毁，幸运者被改造为政府办公室、仓库或公共食堂；80年代之后，幸存的祠堂和古建筑得以逐渐归还，但原来的宗族组织及动员能力早已不复存在，即使部分族产得以归还，大多已破败不堪；直到近十余年来，由于国家推动“文化遗产”的保护和开发，与古村落和传统民俗相关的传统文化，在政府主导和社会商业投资营运下已部分恢复和重建。

三

责权问题及出资困难原因

所有权人

村民是乡村历史民居的所有权人，也是义务保护和修缮乡村历史民居的主要负责人。

《中华人民共和国文物保护法》第21条：

“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担”；

《中华人民共和国物权法》第39条：

“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。

根据对所有权的分析理解，可将无人愿意来投资的原因归为以下三点：

①

修缮资金昂贵，所有权人无力不能保；

②

可快速获外部开发补偿资金，所有权人能保不想保；

保护边界模糊，所有权人能保不愿保。

村集体

从乡村的环境、影响力及未来可持续发展方面考虑，村集体对乡村保护有义不容辞的责任，而建筑作为乡村的物质载体，村集体更应该对其进行相应的保护管理。

《中华人民共和国村民委会组织法》第8条：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。

村集体保护乡村历史民居的问题与原因同样可归纳为三点：

①

保护知识欠缺，村集体愿保不会保；

②

主体意识不足，村集体能保不愿保；

③

乡贤意识缺乏，责任人该保不思保。

地方政府

有权利和义务对乡村非国有历史建筑采取保护措施，而乡村历史民居有权利得到政府包括资金方面帮助。目前遇到的问题归纳为三点：

①

地方专项经费缺乏，政府想保无法保；

②

无法确定所有权人真实经济能力，政府想保不敢保；

③

怠政意识涌动，能保不愿保。

相关条例制定时间与内容

总体而言，缺乏“共治”思维，导致乡村历史民居保护机制不完整（含资金筹集、运转管控、法规等）。

缺乏合理保护历史建筑的主导力量，一些重点文物保护单位被各个部门重复保护，而众多乡村历史民居却无人看管，缺失专项法。

美国1986年颁布的《国税法》出台了税收抵免政策，其中规定了历史建筑的认证性修复可以获得20%的税收减免，这在很大程度上增强了市民对历史建筑保护的积极性，同时也缓解了政府资金困难的问题。

四

多元主体的资金筹措方式探究

所有权人

村民作为修缮乡村历史建筑的主要负责人，法律规定理所应当出资保护。

2002年10月，有近千年历史的小娄巷成为江苏省人民政府批准的第五批省级文保单位。2009年3月，崇安区宣布将对占地4万多平方米的小娄巷进行历史街区修复改造。“按照规划，我们原住民要集体搬迁，然后这里搞商业开发。”小娄巷的居民秦寅源老人从出生起就未离开过这里，他不愿搬迁，也不愿自己居住多年的祖宅被作他用。他和儿子商量后决定，自家的房屋是文物，作为所有人有义务依法进行修缮，“我们自己出资来修。”同年6月，秦寅源向江苏省文物局提交了《关于修缮省级文物保护单位小娄巷50号行政许可的申请》。当年7月31日，省文物局复函同意由秦寅源个人进行修缮。2010年7月，无锡市文化遗产局发函给秦寅源，由他委托具有文物保护勘察设计资质的单位，编制修缮设计方案，并将方案报市局转呈省文物局审批。修缮方案经专家论证，今年2月，秦寅源老人收到了来自省、市文物部门的批复，由个人出资修缮祖屋的方案已经批准通过。

 ——现代快报 2012年11月09日

渝东北某乡镇拟开展新农村整治的农房，与大量乡村农房一样，看起来破败不堪，村民希望推倒重建，政府希望刷白画墙、整齐划一。

重庆新乡土团队创始人吴杰建筑师推荐了建设方案，即在农房的基础上进行修缮，在保留农房原有特色的基础上对其破败的地方进行设计。随后，设计团队根据农房原有的特点和村民的需求对农房进行了改造。

渝东北某乡镇拟开展新农村整治的农房实景图

重庆新乡土团队推荐的建设方案（效果图）

村集体

村委会为主导、村民积极出资保护，共同推进乡村历史民居维护。

浙江省兰溪市诸葛村，村集体通过民间筹资、银行借贷，将资金投入到乡村旅游建设上，通过几年的发展，已经形成了成熟的成规模的乡村旅游体系，旅游门票的收益在2004年已经超过了500万元，随后又开发了商业、住宿等项目，赚得资金4000余万元，并将这些资金用于历史建筑维护，包括民居、祠堂、寺庙等。

维修之后的三荣堂（诸葛村提供）

为抢救古民居,诸葛村村委会采取了四种方法：

1. 村委会与户主协商予以收购，卖给村里由村里出钱维修，产权归属村集体。

2. 对确实由于经济条件差的住户给予经济补助形式，由村集体补助一部分维修费用。

3. 对部分住宅由于几家共有而在维修经费摊负上又难以统一，但这些房子又要濒临倒塌，村委会采取强制抢修。要求户主与村委会双方签订协议，抢修前对危房进行估价，抢修费先由村委会垫付，房屋修好后使用权归村委会，五年之内户主交清维修费后村委会将使用权归还，超过五年村委会付给户主维修前评估的房价，产权即归村委会。

4. 规划了新区，将一部分由于居住面积不够或旧房确实不宜居住而允许建房的村民安置到新区建房，但是在批准建房地基前必须先与村委会签订原老房子的保护合同，合同条款中规定新房建成村民外迁后，对老房子不予保护和维修而造成毁坏的，村里有权强制收归集体保管和使用。

诸葛村有一支长长期从事维修古建筑的土生土长的土工匠队伍，使用的大部分是旧材料，达到了修旧如旧的效果，大大减少了投资成本，同时也解决了一部分劳动力的就业问题。古村落的保护从小修小补到整体复原或大修都需要乡土建筑文化知识，村委会发挥了他们的作用。

诸葛村路面改造（诸葛村提供）

第二个由村集体主导的保护案例是浙江省台州市天台县街头镇后岸村。

2011年，后岸村村集体率先带头创办农家乐，注册了浙江天台寒山旅游开发有限公司，开始为村民创办农家乐提供标准化业务指导，开展统一宣传营销、统一分配客源、统一服务标准、统一内部管理。

2014年，共开设农家乐52家，住宿床位1100余张。全年游客50万人次左右，村集体经济收入160余万元，每年每户农家乐平均净利润达15万元以上。村集体每年也能够将每户农家乐上缴的管理经费和利润，通过开发公司用于公共空间和环境的维护管理上。

后岸村

地方政府

建立乡村历史民居保护名录；

组织社会“文明守望工程”、“拯救老屋”行动；

探索在法律允许的前提下，成立乡村历史建筑专项基金机构，通过发行文物彩票或基金来筹集文物保护资金，加大社会对历史建筑保护的资金投入；

税费优惠。

江苏常州市规划局通过多种途径征集了一大批传统风貌建筑的信息，并通过深入到实地的走访调研，提供了数百处具有一定价值的传统风貌建筑名单，目前已经全部划定保护范围。借鉴这一实际案例，各乡村所属地方政府可建立相关机构，并成立专门的历史建筑评估专家小组，定期走访各个村庄，向广大村民征集具有历史意义的乡村历史民居名单，通过这种方式确定那些极具保护价值的民居建筑，并出资设计历史建筑修缮施工方案，从而减缓所有权人的修缮资金负担。

2017 年3月11 日，山西省政府印发了《山西省动员社会力量参与文物保护利用“文明守望工程”实施方案》，目的就是要进一步动员和鼓励社会团体、企业、社会热心人士、当地居民等社会各方面力量，通过文物修缮、捐赠、看护巡查、展示利用、文化创意、志愿服务等多种形式参与文物保护工作，努力形成“政府主导、社会参与、成果共享”的文物保护新机制。

从1997年起，意大利政府专设文物彩票，政府每年从所发行的文物彩票中按一定比例增拨约1.5亿欧元的资金用于文物保护。

社会团体

虽然没有权利和义务保护乡村民居建筑，但从长远利益和乡村发展来看，社会力量的参与是不可或缺的。

所有权人可以考虑在地方政府主导下，与村集体一同和社会团体合作保护乡村历史民居，签订乡村历史民居建筑修缮项目合同，内容必须保证所有权人不予以变更，只更改建筑功能，且社会团体不能对历史建筑进行拆迁、重建等具有毁坏性质的开发工作，部分项目盈利将作为历史建筑的修缮基金，不可由开发商、所有权人擅自使用。

“古村之友”（一个保护古村并使其活化的生态系统公益组织），主要针对古村保护与活化，通过乡村文化保护地工程、抢救性修缮等多种保护方式，在社会众筹、企业资金、政府扶持三大资金的支持下，已经建立了1100余万元的古村落保护基金，协助乡村保护修缮了多种历史建筑，包括祠堂、民居、书院等。

山西省在全省范围内推进古建筑认领认养活动，截至2017年已有27处文物被企业认领，引入社会资金高达1000余万元。

浙江省松阳县，中国文物保护基金会启动了全国唯一的“拯救老屋行动”项目，是“政府主导、社会参与”传统村落保护利用的典型案例。该项目经费为4000万元，资助范围为松阳县中国传统村落内各级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物中的私人产权民居。按照“拯救老屋行动”项目计划，基金会资助老屋修缮资金总额的50%（低保户、五保户资助70%），其余由农户和其他社会资金筹集。

国家文物局将“拯救老屋行动”作为财政委托项目，由中国文物保护基金会具体实施。松阳县委县政府成立“拯救老屋行动”领导小组，组建了领导小组办公室，具体负责项目实施，各个乡镇（街道）也建立了相应的组织，全力保障项目实施。

五

新现象与问题

乡村是一个时代的烙印，乡村历史建筑是一个时代文化的物质载体，它是如今城乡一体化发展中不可忽视的一个部分。

乡村历史民居的保护与修缮不能仅靠所有权人，需要以“共治”思维为导向，依靠政府和村集体的帮助，同时积极寻求社会力量参与，构建多元化的资金筹措方式，才能更好地解决乡村历史民居的修缮资金筹措问题。

图文 | 廖堉珲、罗圣钊、邹海燕  整理

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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